Из содержания статьи 53 Жилищного кодекса РФ «Последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий» следует, что граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.
К сожалению, законодатель не предусмотрел, какие именно действия могут послужить основанием для применения данной нормы. Кроме того, далеко не всегда можно установить намеренность действий, ухудшающих жилищные условия.
В настоящее время на вопросы, что признавать намеренным ухудшением жилищных условий, в каких случаях следует отличать реализацию прав граждан от ухудшения своих жилищных условий, какие действия не могут расцениваться, как намеренное ухудшения жилищных условий, не может быть дан четкий ответ.
К примеру, семья из 3 человек проживает в квартире общей площадью 42 кв.м. Обеспеченность общей площадью жилого помещения на каждого члена семьи составляет 14 кв.м. Затем в указанную квартиру переезжает и регистрируется по месту жительства родственник и количество квадратных метров, приходящихся на одного человека, уменьшается до 10,5 кв.м.
Важно пояснить, что Жилищный кодекс РФ в отличие от ранее действующего Жилищного кодекса РСФСР большинство отношений, связанных с признанием нуждающимся в улучшении жилищных условий и предоставлением жилых помещений, регулирует исходя из общей площади жилого помещения, а не жилой площади.
Так, учетной нормой площади жилого помещения (далее — учетная норма) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления (части 4, 5 статьи 50 ЖК РФ)
В указанном примере до вселения четвертого члена семьи граждане были обеспечены общей площадью жилого помещения более учетной нормы (14,2 кв.м на каждого) и не могли быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий и поставлены на соответствующий учет. Но после вселения обеспеченность стала менее учетной нормы, и у органов местного самоуправления возникла обязанность по постановке семьи на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма.
В связи с изложенным сразу возникает несколько существенных вопросов:
— Считаются ли подобные действия намеренным ухудшением жилищных условий или же это реализации права на свободу передвижения?
— Как определить и юридически констатировать, что совершенное действие является намеренным ухудшением жилищных условий?
— Какими нормативными актами руководствуются органы местного самоуправления при разрешении указанных ситуаций?
Для юридической оценки всех обстоятельств и дачи правового заключения следует учитывать, что установление перечня действий, являющих намеренным ухудшением жилищных условий, находится в совместном ведении Российской Федерации и органов государственной власти субъекта РФ.
В соответствии со статьей 13 Жилищного кодекса РФ к компетенции органов государственной власти субъекта РФ в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта РФ категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ; определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, компетенции органов местного самоуправления.
Само по себе перечисление в Законе субъекта Российской Федерации действий, повлекших ухудшение жилищных условий, а также последствий таких действий, не свидетельствует о противоречии данной нормы статье 53 Жилищного кодекса. Данной федеральной нормой непосредственно перечень намеренных действий, с которыми законодатель связывает ухудшение жилищных условий, не установлен, а, следовательно, нет правовых оснований говорить о расширении законодателем субъекта Российской Федерации этого перечня.
В свою очередь, органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать правовые акты, регламентирующие указанные вопросы, в связи с чем возникают пробелы в правовом регулировании возникающих правоотношений.
Детально рассмотрим действия, признаваемые намеренным ухудшением жилищных условий, предусмотренные в региональном законодательстве РФ.
Практика субъектов РФ
Анализ вышеуказанных правовых актов 15 субъектов РФ позволяет привести наиболее полный перечень тех действий, которые законодательно определены намеренным ухудшением жилищных условий:
— изменение порядка пользования жилыми помещениями путем совершения сделок;
— обмен жилыми помещениями;
— невыполнение условий договоров о пользовании жилыми помещениями, повлекшее выселение граждан в судебном порядке;
— изменение состава семьи, в том числе в результате расторжения брака;
— вселение в жилое помещение иных лиц (за исключением вселения временных жильцов);
— выдел доли собственниками жилых помещений;
— отчуждение имеющегося в собственности граждан и членов их семей жилого помещения или частей жилого помещения.
Кроме того, в нескольких регионах помимо вышеуказанных действий намеренным ухудшением жилищных условий считается:
— расторжение договора социального найма по инициативе гражданина
— регистрация по месту жительства, если до совершения данного действия гражданин не являлся нуждающимися в жилых помещениях
— перевод пригодного для проживания жилого помещения (части жилого помещения) в нежилое;
— изменение порядка пользования жилым помещением;
— выход из жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива с получением пая;
— выселение гражданина по своей инициативе из жилого помещения, занимаемого им в качестве нанимателя (члена семьи нанимателя) жилого помещения по договору социального найма или собственника (члена семьи собственника) жилого помещения;
В указанном выше примере вселение члена семьи, повлекшее уменьшение количества квадратных метров общей площади, приходящегося на одного человека, расценивается как намеренное ухудшение жилищных условий.
Но в то же время, как разъяснено Конституционным Судом РФ в Определении от 19.04.2007г. N258-О-О, по смыслу статьи 53 Жилищного кодекса РФ, которая сама по себе не может рассматриваться как нарушающая какие-либо права и свободы заявителя, и по смыслу соответствующих норм законодательства субъекта Российской Федерации ограничения в постановке граждан на учет нуждающихся в жилых помещениях должны считаться допустимыми лишь в том случае, если гражданами совершались умышленные действия с целью создания искусственного ухудшения жилищных условий, могущих привести к состоянию, требующему участия со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении их другим жильем.
Буквальное толкование данного разъяснения Конституционного Суда РФ может привести к применению статьи 53 Жилищного кодекса РФ только после вступившего в законную силу приговора суда, которым установлены вышеуказанные умышленные действия.
Кроме того, даже в указанном выше простом примере из практики может быть ряд исключений, когда то же вселение не может считаться намеренным ухудшением жилищных условий, и эти исключения опять же юридически закреплены в региональных правовых актах.
Представляется необходимым при определении намеренности ухудшения жилищных условий также учитывать и объективные временные обстоятельства.
Так, в случае вселения и регистрации по месту жительства супруга (супруги) после заключения брака вопросов не возникает, но если указанные действия производятся по истечении нескольких лет семейной жизни, а затем гражданин сразу обращается в органы местного самоуправления по вопросу признания нуждающимся в улучшении жилищных условий, то следует учитывать и период времени с момента совершенных действий.
Помимо указанных выше, не могут считаться намеренным ухудшением жилищных условий следующие действия:
— расторжение договора ренты по инициативе получателя ренты с возвратом жилого помещения получателю ренты;
— признание сделки с жилым помещением недействительной в судебном порядке;
— вселение нетрудоспособных родителей, если до вселения они:
— обладали по предыдущему месту жительства самостоятельным правом пользования жилым помещением, признанным в установленном порядке непригодным для постоянного проживания и ремонту или реконструкции не подлежащим;
— безвозмездно передали жилое помещение по предыдущему месту жительства органам государственной или муниципальной власти;
— отказ от принятия дара одаряемым, отказ дарителя от исполнения договора дарения;
вселение временных.
Однако, представляется, что утверждение в федеральном законе или Жилищном кодексе РФ закрытого перечня всех возможных действий граждан, которые на практике не должны расцениваться как намеренное ухудшение ими своих жилищных условий, не представляется возможным ввиду различных условий жизни граждан и своеобразия гражданско-правовых сделок. В каждом отдельно взятом случае решение о намеренности действий гражданина должно приниматься объективно с учетом оценки всех обстоятельств жилищных условий заявителя.
Для установления факта намеренного ухудшения жилищных условий уполномоченный орган местного самоуправления проверяет предоставленные документы и при необходимости направляет в организации и учреждения соответствующие запросы.
В свою очередь, сбор дополнительных документов должен быть осуществлен в пределах срока рассмотрения заявления гражданина о принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемого по договору социального найма, как правило, в течение 30 дней.
Действующим законодательством РФ не предусмотрено применение нормы о намеренности ухудшения жилищных условий при предоставлении жилого помещения, а равно и об уменьшении общей площади предоставляемого жилого помещения.
Изложенное позволяет сделать вывод, что органы государственной власти субъектов РФ вправе утверждать перечни действий, являющихся (не являющихся) намеренным ухудшением жилищных условий, в рамках применения статьи 53 Жилищного кодекса РФ, но не наделены правом распространять положения указанной статьи Жилищного кодекса РФ на отношения, не связанные с учетом граждан, нуждающихся улучшении жилищных условий.
Ухудшение жилищных условий может выражаться в различных формах и действиях, но главное и основное доказательство состоит в том, что между действиями гражданина и целью таких действий — постановке на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении — должна быть установлена прямая причинная связь.
Косвенные обстоятельства и догадки без документального подтверждения не могут расцениваться как намеренность и не должны быть препятствием для постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Практика показывает, что в большинстве случаев в действиях граждан, совершивших ухудшение своих жилищных условий, нет намеренности на создание искусственного ухудшения жилищных условий с целью постановки на учет.
Так, гражданин может до обращения в органы местного самоуправления совершить действия, которые являются намеренным ухудшением жилищных условий и утверждены в качестве таковых нормативно-правовым актом субъекта РФ, но указанные действия совершены им не для постановки на учет, обеспечения жильем, а в рамках свободы договора, и, следовательно, статья 53 Жилищного кодекса не будет подлежать применению.
